Закриті сторінки й сумнівні норми: що не так із департаментами фінансів Одещини, Миколаївщини та Херсонщини

Фінансові департаменти обласних адміністрацій, які перевіряють місцеві бюджети й розпоряджаються сотнями мільйонів обласних коштів, самі зазвичай залишаються в тіні.

Центр публічних розслідувань перевірив, наскільки відкриті ці органи на Одещині, Миколаївщині та Херсонщині – і знайшов закриті сторінки, підмінені повноваження та норми, що суперечать закону.

Миколаїв: положення є, але читати нема де

На сайті Миколаївської ОВА є розділ "Структурні підрозділи" із переліком департаментів – і посилання на фінансовий серед них. Але при переході на це посилання відкривається стартова сторінка сайту, а не сторінка підрозділу. Пошук у розділі нормативних актів дав результат: є розпорядження голови ОВА про затвердження положення. Але самого тексту положення до нього не додано та окремо не опубліковано.

Тобто документ існує. Але громадянин, який захоче дізнатися, чим саме займається відомство, що керує бюджетом всієї Миколаївщини, наштовхнеться в кращому разі на порожню сторінку.

Пункт 2 Постанови Кабміну № 348 від 17 квітня 2013 року зобов’язує голів адміністрацій привести положення про фінансові підрозділи у відповідність із Типовим. Стаття 15 Закону "Про доступ до публічної інформації" вимагає від розпорядників оприлюднювати нормативні акти про їх діяльність. Миколаїв формально виконав перше – і проігнорував друге.

На запит ЦПР Департамент фінансів Миколаївської ОВА повідомив, що положення про департамент фінансів переглядалося двічі: у березні 2024 року (розпорядження № 92-р) і у серпні 2025 року (розпорядження № 305-р). Остання редакція була направлена для розміщення на сайті 13 серпня 2025 року за вихідним № 051-40/1353 — до відділу комп’ютерного та господарського забезпечення ОВА. З того часу на сайті нічого не змінилося. Щодо підстав відсутності тексту Департамент переадресував ЦПР безпосередньо до обласної військової адміністрації, додавши, що в умовах воєнного стану право на доступ до інформації може підлягати обмеженням. Відповідальність за непрацюючі посилання і досі залишається між двома структурами, а положення — поза публічним доступом.

Одеса: контролює не те

Одеський Департамент фінансів, на відміну від миколаївського, своє положення оприлюднив – воно є на сайті Департаменту, але не враховує усі зміни Типового положення (у таблиці виділено жовтим). Але аналіз змісту виявив принаймні дві норми, які суперечать чинному законодавству, а також додаткові повноваження (виділено зеленим).

Підміна контролю місцевих бюджетів

Підпункт 42 пункту 4 Типового положення чітко каже: фінансовий підрозділ "здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства щодо місцевих бюджетів" на всіх стадіях бюджетного процесу.

Одеський департамент у своєму положенні (пункт 4.39) записав, що здійснює контроль "при здійсненні функціонування та утримання органів виконавчої влади". Різниця принципова: замість контролю за тим, як витрачаються кошти місцевих бюджетів усього регіону, Департамент залишив собі контроль лише за утриманням самих органів влади. Де поділися міські, районні та громадські бюджети – з положення незрозуміло.

ЦПР надіслав запит на коментар до Департаменту фінансів Одеської ОДА. До моменту публікації відповідь не надійшла. Редакція готова опублікувати офіційну позицію після виходу матеріалу.

Джерела фінансування не передбачені законодавством

Пункт 11 одеського положення передбачає, що Департамент утримується коштом державного бюджету "та інших незаборонених чинним законодавством джерел". Ця фраза безневинно виглядає – але суперечить частині 1 статті 47 Закону "Про місцеві державні адміністрації": фінансове забезпечення адміністрацій здійснюється виключно коштом Державного бюджету. Жодних "інших джерел" закон не передбачає.

На практиці це формулювання відкриває теоретичну можливість фінансувати Департамент із небюджетних джерел – що вже є підставою для питань про можливий конфлікт інтересів.

Додаткові повноваження

Пунктами 4.59 та 4.60 одеський Департамент наділяється повноваженнями замовника при закупівлі товарів, послуг та всіх видів робіт за кошти державного та місцевого бюджету, а також повноваженнями головного розпорядника бюджетних коштів обласного бюджету і розпорядника бюджетних коштів нижчого рівня державного бюджету. Якщо мова йде не про кошти самого Департаменту, це прямо суперечить частині 1 статті 78 Бюджетного кодексу, згідно з якою місцеві фінансові органи здійснюють загальну організацію та управління виконанням місцевого бюджету, а не функції розпорядника чи замовника закупівель.

Херсон: пропонує там, де має вимагати

Херсонське положення також доступне – але знайти його вдалось не на сторінці Департаменту, а в загальному розділі нормативно-правових актів ОВА. Це вже сигнал про незручну структуру сайту – але не єдина проблема.

"Пропозиції" замість "вимог"

Коли фінансовий департамент перевіряє рішення рад про затвердження бюджету і знаходить порушення – що він має робити? Стаття 117 Бюджетного кодексу відповідає чітко: надсилати "вимогу" щодо усунення порушень.

Херсонський департамент у своєму положенні (підпункт 18 пункту 5) вирішив інакше: при виявленні порушень він "надає пропозиції" щодо приведення рішень у відповідність. Пропозицію можна врахувати, а можна – ні. Вимогу ігнорувати значно складніше: вона тягне за собою правові наслідки.

Одним словом Херсонський департамент пом’якшив власні повноваження – і водночас послабив захист регіональних бюджетів від порушень.

На запит ЦПР Департамент фінансів Херсонської ОДА відповів, що підпункт 18 пункту 5 Положення не регулює застосування заходів впливу за статтею 117 Бюджетного кодексу — ці повноваження, на думку Департаменту, врегульовано окремими підпунктами 43 і 44. ЦПР ознайомився з відповідними підпунктами: вони також оперують словом "пропозиції", а не "вимога", як того вимагає стаття 117 Бюджетного кодексу. Тобто незалежно від того, який підпункт регулює це повноваження, формулювання залишається невідповідним закону.

Повноваження 2025 року, яке діє з 2002-го

Підпункт 20 пункту 5 херсонського положення зобов’язує Департамент розробляти порядок складання і виконання розпису обласного бюджету. Звучить вагомо – але Наказ Міністерства фінансів від 2002 року вже давно передбачав ці ж дії для фінансових органів.

Тобто Херсон у 2025 році записав як нове повноваження те, що вже двадцять три роки є обов’язковим за наказом Мінфіну. Або розробники положення не знали про цей наказ – або свідомо "присвоїли" давно існуючу норму, щоб надати положенню більшої ваги.

Спільне для всіх: заступників призначають не так

Є порушення, яке об’єднує обидва доступні положення – одеське і херсонське. Пункт 10 Типового положення КМУ встановлює: заступники директора фінансового департаменту призначаються та звільняються головою місцевої державної адміністрації за поданням керівника підрозділу.

Одеський департамент вирішив, що заступників призначає сам директор Департаменту. Херсонський – що "керівник державної служби". Обидва формулювання відхиляються від Типового положення і суперечать статті 17 Закону "Про державну службу".

Херсонський департамент у відповіді на запит ЦПР пояснив свою позицію: оскільки Департамент є юридичною особою публічного права, директор здійснює повноваження керівника державної служби і відповідно до статті 17 Закону "Про державну службу" та пунктів 10-1 і 12 Типового положення про структурний підрозділ призначає заступників самостійно. На думку Департаменту, це "повністю узгоджується з чинним законодавством". Разом з тим Типове положення про структурний підрозділ з питань фінансів — спеціальний документ для фінансових органів — досі містить норму про призначення заступників головою адміністрації і не зазнавало змін у зв’язку з прийняттям Закону "Про державну службу" 2015 року. Колізія між загальним і спеціальним нормативними актами залишається невирішеною.

Практичний наслідок: голова ОВА фактично втрачає контроль над тим, хто займає ключові фінансові посади в регіоні. А заступник директора департаменту фінансів – це людина, яка бере участь у формуванні та виконанні багатомільярдного обласного бюджету та контролю за бюджетами громад в області.

Як ми це аналізували

ЦПР порівняв три положення про фінансові департаменти ОДА Півдня з Типовим положенням про структурний підрозділ з питань фінансів місцевої держадміністрації. Зведена порівняльна таблиця із усіма 14 виявленими невідповідностями доступна за цим покликанням.

Положення шукали в такій послідовності: офіційний сайт ОВА → сторінка структурного підрозділу → розділ нормативно-правових актів → пошук за розпорядженнями голови ОВА. По Миколаєву жоден із цих шляхів до тексту положення не привів.

При аналізі відхилень виокремлювали три типи: редакційні (інше формулювання, однаковий зміст), структурні (інший порядок, перенумерація) та змістовні (змінено або вилучено повноваження). У матеріалі описано лише змістовні відхилення – ті, що мають правове значення або безпосередньо впливають на підзвітність органу перед громадою.

Що варто виправити

Миколаївська ОВА

Оприлюднити чинне Положення про Департамент фінансів. Виправити непрацюючі посилання в розділі "Структурні підрозділи".

Департамент фінансів Одеської ОДА

Привести пункт 4.39 у відповідність до підпункту 42 пункту 4 Типового положення – замінити контроль органів влади на контроль місцевих бюджетів. Вилучити з пункту 11 "інші незаборонені джерела" фінансування як такі, що суперечать ст. 47 Закону "Про місцеві державні адміністрації", переглянути пункти 4.59 та 4.60, врахувати зміни до Типового положення.

Департамент фінансів Херсонської ОДА

Замінити "пропозиції" на "вимогу" щодо усунення бюджетних порушень – відповідно до ст. 117 Бюджетного кодексу, незалежно від того, в якому підпункті положення це повноваження врегульовано.

Одеська та Херсонська ОДА

Привести порядок призначення заступників директора Департаменту фінансів у відповідність до пункту 10 Типового положення про структурний підрозділ з питань фінансів або ініціювати внесення змін до цього документа для усунення колізії з Законом "Про державну службу".

Сергій Бондаренко